Wstęp

Na początku należy wspomnieć, że niniejszy artykuł jest drugim z serii artykułów (oraz materiałów wideo) dotyczących prawa gospodarczego w ramach kursu (szkolenia) z tej gałęzi prawa. Zapraszamy też na nasz kanał YouTube ,,Prawo dla Ciebie” i zachęcamy do zostawienia subskrypcji. Pełny dostęp do kursu z prawa rodzinnego można wykupić tutaj: www.prawodlaciebie.elms.pl

Na gruncie tego artykułu omówione zostaną natomiast podstawowe kwestie związane ze administracją publiczną w polskim porządku prawnym.

Administracja publiczna – definicja, cechy, funkcje

Administracja publiczna jest nieodłącznym elementem funkcjonowania państwa. Obejmuje szeroki zakres działań, które mają na celu zarządzanie i dostarczanie usług publicznych obywatelom. Według prof. Lipowicza: ,, „Administracja jest to system złożony z ludzi, zorganizowany w celu stałej i systematycznej skierowanej ku przyszłości realizacji dobra wspólnego jako misji publicznej polegającej głównie (choć nie wyłącznie) na bieżącym wykonywaniu ustaw, wyposażonych w tym celu we władztwo państwowe oraz środki materialno-techniczne”. Pojęcie „administracja” ma swoje korzenie w łacińskim słowie „ministrare”, które oznacza „kierować, służyć, pomagać, wykonywać”. Przedrostek „ad” wskazuje na celowe, długotrwałe i ciągłe działanie[1].

Administracja publiczna może być rozumiana jako aparat władzy wykonawczej. Według tej definicji, administracja publiczna obejmuje organy władzy wykonawczej na różnych szczeblach, takie jak ministerstwa, departamenty, agencje rządowe i inne instytucje, które są odpowiedzialne za realizację polityk publicznych i zarządzanie zasobami państwowymi[2]. Poza tym, administracja publiczna może być definiowana także jako sektor publiczny. Według tej definicji, administracja publiczna obejmuje cały sektor publiczny, zarówno organy rządowe, samorządowe, jak i niezależne instytucje . Administracja publiczna jest odpowiedzialna za dostarczanie usług publicznych, regulację sektora publicznego oraz ochronę interesu publicznego.

Administracja publiczna posiada także odpowiednie cechy. Należą do nich m.in. przymus, monopolistyczny charakter, trwałość, ciągłość, stabilność czy też apolityczność[3].  Główną cechą administracji publicznej powinna być jednak realizacja interesu publicznego. Administracja publiczna działa na rzecz dobra społeczeństwa jako całości, podejmując działania mające na celu zaspokojenie potrzeb i oczekiwań obywateli. Jej działania powinny być zgodne z prawem i być oparte na demokratycznych zasadach. Po drugie, administracja publiczna charakteryzuje się hierarchiczną strukturą organizacyjną. Jest ona zorganizowana w sposób pozwalający na skuteczne zarządzanie i podejmowanie decyzji. Organizacje administracji publicznej mają określone struktury hierarchiczne, w których wyższe szczeble mają nadzór nad niższymi.

Ponadto, administracja publiczna jest finansowana z budżetu państwa lub budżetów samorządowych. Środki finansowe pochodzą z opodatkowania obywateli i służą realizacji zadań publicznych. Administracja publiczna ponosi odpowiedzialność za efektywne wykorzystanie tych środków i osiąganie zamierzonych celów. Po czwarte, administracja publiczna jest często związana z biurokracją i formalizmem. Procedury i regulacje są istotne dla zapewnienia sprawiedliwości i przejrzystości, ale mogą również prowadzić do nadmiernych procedur, które utrudniają efektywne działanie administracji. Wreszcie, współczesna administracja publiczna coraz bardziej dąży do otwartości i partycypacji społecznej. Administracja stara się angażować obywateli w procesy decyzyjne, konsultacje społeczne i dialog, aby uwzględnić różnorodne perspektywy i potrzeby społeczne[4].

Poza tym, administracja publiczna pełni także wiele różnorodnych funkcji, które są niezbędne do efektywnego zarządzania państwem i realizacji interesu publicznego. Jedną z takich funkcji jest funkcja legislacyjna. Administracja publiczna jest zaangażowana w proces tworzenia prawa. Organizacje administracji publicznej przygotowują projekty ustaw, rozporządzeń i innych aktów prawnych. Współpracują z organami ustawodawczymi, takimi jak parlamenty, w celu opracowania i wdrażania polityk publicznych. Inną funkcją jest natomiast funkcja wykonawcza. Jedną z kluczowych funkcji administracji publicznej jest realizacja polityk publicznych i zarządzanie zasobami państwowymi. Administracja publiczna jest odpowiedzialna za wdrażanie decyzji i przepisów ustanowionych przez organy ustawodawcze. Organizuje działania, alokuje zasoby, nadzoruje procesy administracyjne i dostarcza usługi publiczne obywatelom.

Kolejna z omawianych to funkcja regulacyjna. Administracja publiczna pełni funkcję regulacyjną, która polega na tworzeniu i egzekwowaniu przepisów regulujących różne aspekty życia społecznego, gospodarczego i politycznego. Organizacje administracji publicznej ustalają standardy, normy i zasady dotyczące różnych sektorów, takich jak zdrowie, ochrona środowiska, bezpieczeństwo, finanse, transport, edukacja, handel itp.

Następna ze wskazanych to funkcja planistyczna. Administracja publiczna pełni także funkcję planistyczną, która obejmuje tworzenie i realizację długoterminowych planów rozwoju społeczno-gospodarczego. Administracja publiczna opracowuje strategie rozwoju, plany zagospodarowania przestrzennego, polityki sektorowe i inne dokumenty mające na celu kształtowanie rozwoju kraju, regionów czy miast. Poza tym, istnieje także tzw. funkcja monitorująca i oceniająca. Administracja publiczna monitoruje i ocenia skuteczność swoich działań oraz realizację polityk publicznych. Prowadzi badania, gromadzi dane, analizuje wyniki i raportuje o osiągnięciach oraz ewentualnych potrzebach korekty. Funkcja ta ma na celu zapewnienie jakości usług publicznych, efektywności działań administracji oraz odpowiedzialności wobec społeczeństwa[5].

Ostatnią z omawianych jest zaś funkcja doradcza i ekspertyzowa. Administracja publiczna dostarcza również doradztwa i ekspertyz w zakresie polityki publicznej, regulacji i zarządzania. Wspomaga organy decyzyjne w podejmowaniu informowanych i racjonalnych decyzji. Organizacje administracji publicznej posiadają specjalistyczne wiedzę i doświadczenie, które wykorzystują w celu udzielania porad i rekomendacji.

Podział administracji publicznej

Administracja publiczna obejmuje zarówno organy wykonawcze władzy państwowej, jak i lokalnej, a także np. różnego rodzaju instytucje publiczne. Celem administracji publicznej jest realizacja interesu publicznego, zapewnienie sprawiedliwości społecznej i efektywnego zarządzania zasobami publicznymi. Administracja publiczna można podzielić na trzy główne poziomy: administrację rządową, administrację samorządową i administrację publiczną niezależną[6].

Pierwsza z omawianych, tj. administracja rządowa obejmuje organy władzy wykonawczej na poziomie centralnym. Na czele administracji rządowej stoi rząd, który składa się z różnych ministerstw i departamentów. Jego zadaniem jest zarządzanie i realizacja polityki publicznej ustalonej przez organy legislacyjne. Administracja rządowa działa w ramach określonych przepisami prawa i jest odpowiedzialna za dostarczanie różnego rodzaju usług publicznych, takich jak ochrona zdrowia, bezpieczeństwo publiczne, edukacja czy  też transport.

Administracja rządowa w Polsce pełni wiele funkcji. Obejmują one przygotowywanie projektów ustaw i rozporządzeń, wdrażanie polityk publicznych, zarządzanie zasobami państwowymi, regulację sektora publicznego, nadzór nad instytucjami publicznymi oraz dostarczanie usług publicznych obywatelom. Administracja rządowa jest odpowiedzialna za realizację zadań i celów wyznaczonych przez rząd, współpracę z innymi organami administracji publicznej oraz koordynację działań międzyresortowych.

Administracja rządowa w Polsce charakteryzuje się hierarchiczną strukturą organizacyjną, w której to ministerstwa zajmują centralne miejsce. Jest ona podporządkowana władzy wykonawczej, czyli rządowi, który nadzoruje jej działania. Administracja rządowa jest finansowana z budżetu państwa i działa na zasadzie legalności, zgodnie z przepisami prawa. Odpowiada za realizację interesu publicznego i działa na rzecz dobra społeczeństwa.

Drugim z omawianych jest administracja samorządowa, która obejmuje organy władzy wykonawczej na poziomie lokalnym, takie jak gminy, powiaty czy województwa. Jej głównym zadaniem jest zarządzanie i realizacja zadań publicznych na danym obszarze. Administracja samorządowa jest odpowiedzialna za planowanie przestrzenne, gospodarkę komunalną, oświatę, kulturę oraz wiele innych obszarów związanych z lokalnym życiem społecznym i gospodarczym. Ważnym aspektem administracji samorządowej jest bliska współpraca z lokalną społecznością i uwzględnianie jej potrzeb i oczekiwań.

Organy jednostek samorządu terytorialnego są samodzielne, a podstawową jednostką w Polsce jest gmina. Jak wskazywał zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 29 marca 2018 roku: ,,Samodzielność gminy uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego i dotyczy zarówno prawnopublicznej jak i prawnoprywatnej sfery jego działalności. Jest też wartością chronioną Konstytucją RP, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa. W tych granicach gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w ustawowej formie przez jej organy pochodzące z wyboru lub wolą członków wspólnoty gminnej wyrażoną w formie referendum lokalnego. Samodzielność ta poddana jest nadzorowi organów Państwa z punktu widzenia legalności i w formach przewidzianych przepisami prawa”[7].

W gminach, powiatach i województwach działają zarówno podmioty o wykonawczym, jak i ustawodawczym charakterze. Organem wykonawczym w gminie wiejskiej jest wójt. Burmistrz jest organem wykonawczym w gminie, w której siedziba władz znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy[8]. W miastach powyżej 100 tys. mieszkańców organem wykonawczym jest prezydent miasta. Organem wykonawczym powiatu jest zaś zarząd powiatu[9]. W skład zarządu powiatu wchodzą starosta jako jego przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie. Organem wykonawczym w województwie jest zaś zarząd województwa. W skład zarządu województwa, liczącego 5 osób, wchodzi marszałek województwa jako jego przewodniczący, wicemarszałek lub 2 wicemarszałków i pozostali członkowie[10].

Poza tym, jeśli chodzi o organy stanowiące, to organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy. Na czele rady stoi przewodniczący oraz, w liczbie od 1 do 3, wiceprzewodniczący. Liczba radnych jest zależna od liczby mieszkańców zamieszkujących daną gminę[11]. Jeśli chodzi zaś o powiat, to właśnie rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu, z zastrzeżeniem przepisów o referendum powiatowym. W skład rady powiatu wchodzą radni w różnej liczbie. Na czele rady stoi przewodniczący oraz wiceprzewodniczący albo 2 wiceprzewodniczących[12].

Warto wskazać także na to, jak regulacje te wyglądają w województwie. To sejmik województwa jest bowiem organem stanowiącym i kontrolnym województwa. Kadencja sejmiku województwa trwa 5 lat, licząc od dnia wyborów. Sejmik województwa wybiera ze swojego grona przewodniczącego i wiceprzewodniczących (nie więcej niż 3), którzy nie mogą wchodzić w skład zarządu województwa. W skład sejmiku województwa wchodzą radni wybrani w wyborach bezpośrednich. Istotny jest także wojewoda. Wojewoda kontroluje pod względem legalności, gospodarności i rzetelności wykonywanie przez organy samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez nie na podstawie ustawy lub porozumienia z organami administracji rządowej[13].

Dodatkowo, administracja samorządowa jest odpowiedzialna za realizację zadań publicznych na terenie jednostek samorządu terytorialnego i dbanie o interesy mieszkańców. Administracja samorządowa w Polsce charakteryzuje się decentralizacją władzy i autonomią jednostek samorządu terytorialnego[14]. Organizacje samorządowe mają pewną niezależność w podejmowaniu decyzji i realizowaniu polityk publicznych na swoim terenie. Działalność administracji samorządowej jest finansowana z własnych źródeł, takich jak podatki lokalne i dotacje z budżetu państwa. Administracja samorządowa w Polsce opiera się na kilku istotnych zasadach i wartościach. Są to m.in. zasada demokracji, uczestnictwa i partycypacji społecznej, zasada otwartości i transparentności, zasada solidarności międzygminnej, zasada subsydiarności oraz zasada lokalności. Administracja samorządowa dąży do zaangażowania mieszkańców w procesy decyzyjne i uwzględniania ich potrzeb i oczekiwań.

Ten rodzaj administracji stoi przed różnymi wyzwaniami. Są to m.in. ograniczone zasoby finansowe, konieczność efektywnego zarządzania infrastrukturą lokalną, rosnące oczekiwania mieszkańców w zakresie świadczonych usług publicznych, potrzeba współpracy międzygminnej w rozwiązywaniu problemów regionalnych, a także konieczność wdrażania innowacyjnych rozwiązań i technologii w administracji samorządowej[15].

Ostatnim z omawianych jest administracja publiczna niezależna, nazywana także administracją państwową. Są to niezależne organy i instytucje, które pełnią określone funkcje kontrolne, doradcze lub regulacyjne. Przykłady to organy nadzoru, takie jak Najwyższa Izba Kontroli, organy ochrony danych osobowych, organy antymonopolowe czy też organy regulacyjne sektorów gospodarki, takie jak Komisja Nadzoru Finansowego. Administracja publiczna niezależna jest ważnym elementem systemu demokratycznego, który ma na celu zapewnienie równowagi i kontrolowania działań władzy wykonawczej[16].

Administracja publiczna niezależna pełni różnorodne funkcje, zależnie od obszaru swojej odpowiedzialności. Te funkcje mogą obejmować nadzór nad przestrzeganiem prawa, kontrolę finansową, ochronę praw obywateli, regulację sektorów gospodarki i usług publicznych, nadzór nad ochroną danych osobowych, ochronę konkurencji i wiele innych. Administracja publiczna niezależna działa w imię interesu publicznego i niezawisłości instytucji, które ją tworzą. Administracja publiczna niezależna w Polsce charakteryzuje się autonomią i niezależnością od organów władzy wykonawczej. Jej działania są oparte na przepisach prawa i mają na celu zapewnienie sprawiedliwości, równości, ochrony praw i interesów obywateli oraz przestrzegania zasad etyki i standardów.

Zasady organizacji i działania administracji publicznej

Jak zostało wspomniane, administracja publiczna jest organizacją, która działa na rzecz społeczeństwa i realizacji interesu publicznego. Aby zapewnić skuteczne funkcjonowanie, administracja publiczna opiera się na określonych zasadach organizacji i działania. Jedną z takich zasad jest zasada legalności. Jest ona jedną z fundamentalnych zasad administracji publicznej. Oznacza ona, że administracja publiczna działa na podstawie prawa i jest związana przepisami prawymi. Organizacje administracji publicznej muszą działać zgodnie z obowiązującymi regulacjami i respektować prawa obywateli[17].

Nadto, występuje także zasada hierarchii. Administracja publiczna opiera się na zasadzie hierarchii, co oznacza istnienie struktury organizacyjnej z jasno określonymi poziomami decyzyjnymi i podległością. Decyzje są podejmowane na różnych szczeblach hierarchii i przekazywane w dół do realizacji. Istotna jest także zasada efektywności. Administracja publiczna powinna działać w sposób efektywny, osiągając zamierzone cele przy optymalnym wykorzystaniu zasobów.

Niezwykle ważna jest także zasada odpowiedzialności i przejrzystości. Administracja publiczna jest odpowiedzialna za swoje działania i podejmowane decyzje. Musi działać w sposób przejrzysty i zapewniać obywatelom dostęp do informacji na temat swojej działalności. Odpowiedzialność i przejrzystość budują zaufanie społeczne i umożliwiają kontrolę społeczną nad administracją publiczną. Przedostatnia z zasad to zasada bezstronności i neutralności politycznej. Administracja publiczna powinna być bezstronna i działać w sposób neutralny politycznie. Jej zadaniem jest służenie interesowi publicznemu, niezależnie od politycznych preferencji czy wpływów[18].

Wreszcie, warto pamiętać także o zasadzie partycypacji społecznej. Współczesna administracja publiczna coraz bardziej uwzględnia zasadę partycypacji społecznej. Oznacza to angażowanie obywateli i społeczeństwa w procesy decyzyjne, konsultacje społeczne oraz uwzględnianie różnorodnych perspektyw i potrzeb społecznych. Poza omówionymi, można wskazać także na szereg innych zasad takich jak np. zasada ciągłości działania.

Wyzwania i trendy w administracji publicznej

Administracja publiczna stoi przed szeregiem wyzwań i zmian, które wpływają na jej funkcjonowanie. Po pierwsze, w dzisiejszych czasach technologia odgrywa kluczową rolę w administracji publicznej. Proces cyfryzacji sprawia, że coraz więcej usług publicznych jest dostępnych online, co ułatwia interakcję obywateli z administracją. Elektroniczne rozwiązania, takie jak e-podpisy, e-formularze czy platformy do składania wniosków, przyspieszają i upraszczają procesy administracyjne.

Po drugie, współpraca między sektorem publicznym a prywatnym staje się coraz bardziej powszechna. Partnerstwo publiczno-prywatne może obejmować realizację infrastrukturalnych projektów, dostarczanie usług publicznych lub prowadzenie innowacyjnych projektów w sektorze publicznym. Jest to efektywny sposób na wykorzystanie zasobów i kompetencji obu sektorów dla dobra społeczeństwa.

Po trzecie, współczesna administracja publiczna dąży do większej otwartości i zaangażowania obywateli w proces podejmowania decyzji. Partycypacja społeczna, konsultacje społeczne i otwarte dane są ważnymi elementami w budowaniu zaufania i efektywnej administracji. Obywatele mają coraz większe oczekiwania wobec transparentności i możliwości wpływania na decyzje publiczne[19].

Podsumowując, administracja publiczna jest niezbędnym elementem funkcjonowania państwa, zarządzającym zasobami i dostarczającym usługi publiczne obywatelom. Podzielona na administrację rządową, samorządową i niezależną, ma na celu realizację interesu publicznego i zapewnienie efektywnego zarządzania. Wyzwania, takie jak cyfryzacja, partnerstwo publiczno-prywatne i partycypacja społeczna, wpływają na rozwój administracji publicznej i kształtują jej przyszłość. Istotne jest dążenie do zapewnienia skutecznej, otwartej i odpowiedzialnej administracji, która odpowiada na potrzeby społeczeństwa i realizuje cele publiczne.

Zadania aktywizujące

Na koniec odcinka w ramach zadań aktywizujących przemyśl poniższe pytania, postaraj się wypisać sobie na kartce odpowiedzi na te pytania, a w razie wątpliwości znajdź odpowiedzi w przepisach albo odcinku.

Zadanie 1: Jak można zdefiniować administrację publiczną?

Zadanie 2: Jakie są podstawowe cechy administracji publicznej? Opisz szerzej jedną wybraną cechę.

Zadanie 3: Na jakie trzy elementy dzieli się administracja publiczna w Polsce?

Zadanie 4: Scharakteryzuj zasady organizacji i działania administracji publicznej w RP.

 

 

 

[1] https://www.sejm.gov.pl/sejm8.nsf/BASLeksykon.xsp?id=3B2030ED865DCD89C1257A780044A4CE&litera=A (dostęp online 03.07.2023).

[2] H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna zagadnienia ogólne, Warszawa 1999.

[3] I. Lipowicz, R. Mędrzycki, M. Szmigiero, Prawo administracyjne w pytaniach i odpowiedziach, Warszawa 2010.

[4] A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Administracja Publiczna, Kolonia 2003.

[5] J. Regulski, Samorząd a model państwa, INFOS BAS, nr 10(80)/2010.

[6] https://eventis.pl/artykul/zadania-i-funkcje-administracji-publicznej-id17 (dostęp online 03.07.2023).

[7] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 marca 2018 roku, sygn. akt III SA/Gd 125/18, LEX nr 2473988.

[8] Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.).

[9] Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1526 z późn. zm.).

[10] Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2094 z późn. zm.).

[11] J. Czerw [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, (red.) P. Chmielnicki, Warszawa 2022, art. 15.

[12] C. Martysz [w:] Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, (red.) B. Dolnicki, Warszawa 2020, art. 9.

[13] Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 190).

[14] A. Szewc [w:] Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz, Warszawa 2008, art. 16.

[15] M. Pacak, K. Zmorek [w:] M. Pacak, K. Zmorek, Ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Komentarz, Warszawa 2013, art. 2.

[16] https://archiwum.mswia.gov.pl/pl/administracja/promocja-polski-na-szcz/16321,Administracja.html (dostęp online 03.07.2023).

[17] A. Warmiński, Aspekty funkcjonowania administracji publicznej, Studia Społeczno-Polityczne, Nr 8, 2011, s. 260.

[18] 8 E. Zieliński, Administracja rządowa w Polsce, Warszawa 2001, s. 10.

[19] S. Cieślak, Praktyka organizowania administracji publicznej, Warszawa 2004, s. 15.