Wstęp

Na początku należy wspomnieć, że niniejszy artykuł jest trzecim z serii artykułów (oraz materiałów wideo) dotyczących prawa administracyjnego w ramach kursu (szkolenia) z tej gałęzi prawa. Zapraszamy też na nasz kanał YouTube ,,Prawo dla Ciebie” i zachęcamy do zostawienia subskrypcji. Pełny dostęp do kursu z prawa administracyjnego można wykupić tutaj: www.prawodlaciebie.elms.pl

Na gruncie tego artykułu omówione zostaną natomiast podstawowe kwestie związane ze stosunkiem administracyjnym i formami działania administracji publicznej.

Stosunek administracyjnoprawny

Stosunek administracyjnoprawny to specyficzny rodzaj stosunku prawnego, który powstaje na gruncie prawa administracyjnego. Jest to relacja między organami administracji publicznej a obywatelami lub innymi podmiotami prawa (np. przedsiębiorstwami, organizacjami). Ten stosunek ma charakter jednostronny, co oznacza, że organ administracji publicznej posiada pewną przewagę nad drugą stroną stosunku, wynikającą z jego władczych kompetencji.

Stosunki administracyjnoprawne odgrywają kluczową rolę w funkcjonowaniu administracji publicznej, ponieważ umożliwiają realizację zadań publicznych oraz ochronę interesów obywateli. Zapewniają one także przestrzeganie prawa przez obywateli i inne podmioty oraz umożliwiają kontrolę nad działaniami administracji publicznej. Powstaje on wskutek zaistnienia określonych przesłanek faktycznych lub prawnych. W literaturze przedmiotu istnieją różne poglądy na temat momentu powstania i ustania tego stosunku. Według jednego z podejść, stosunek administracyjnoprawny ustaje z chwilą wydania przez organ administracji publicznej wiążącego rozstrzygnięcia. Inni badacze twierdzą, że to właśnie decyzja administracyjna kształtuje stosunek administracyjnoprawny, tworząc jego treść i określając wzajemne prawa i obowiązki stron[1].

Przedmiot stosunku administracyjnoprawnego musi dotyczyć sfery publicznej i być normowany przez kompetentne organy administracji publicznej, w drodze wydawanych na podstawie prawa aktów administracyjnych. Oznacza to, że stosunek ten dotyczy spraw, które są związane z realizacją zadań publicznych, takich jak wydawanie zezwoleń, nadzór nad przestrzeganiem przepisów prawa, nakładanie obowiązków czy udzielanie różnego rodzaju świadczeń.

Podmiotami stosunku administracyjnoprawnego są z jednej strony organy administracji publicznej lub podmioty wykonujące ich funkcje. Z drugiej strony mogą to być osoby fizyczne, osoby prawne, grupy osób czy jednostki organizacyjne, które posiadają osobowość prawa administracyjnego. Obligatoryjnym uczestnikiem stosunku administracyjnoprawnego jest zawsze organ administracji publicznej, który działa w ramach swoich kompetencji i realizuje funkcje publiczne. W przeciwieństwie do stosunku cywilnoprawnego, w którym istnieje domniemanie równości stron, stosunek administracyjnoprawny charakteryzuje się nierównorzędnością jego podmiotów. Organ administracji publicznej ma uprawnienie do jednostronnego rozstrzygania o prawach lub obowiązkach podmiotów stosunku. Ta jednostronność oznacza, że organ administracji publicznej może wydawać decyzje administracyjne, które są wiążące dla adresatów, niezależnie od ich woli. Relacja ta wynika z istoty funkcji administracyjnej, której celem jest zapewnienie porządku publicznego, realizacja zadań państwowych oraz ochrona interesu publicznego[2].

Stosunek administracyjnoprawny powstaje w momencie zaistnienia przesłanek faktycznych lub prawnych określonych przez przepisy prawa administracyjnego. Może to być np. złożenie wniosku o wydanie zezwolenia, naruszenie przepisów prawa, które wymaga interwencji organu administracji, czy konieczność realizacji zadań publicznych przez dany podmiot. Ustanie stosunku administracyjnoprawnego może nastąpić na kilka sposobów. Jednym z nich jest wydanie przez organ administracji publicznej wiążącego rozstrzygnięcia, które rozstrzyga sprawę administracyjną. Inne przypadki to spełnienie określonych warunków, upływ czasu, na który stosunek był zawarty, lub anulowanie decyzji przez organ wyższego stopnia lub sąd administracyjny.

Rodzaje stosunków administracyjnoprawnych

Wyróżnia się kilka głównych rodzajów stosunków administracyjnoprawnych, które różnią się swoim charakterem, przedmiotem i zakresem zastosowania. Każdy z tych stosunków pełni specyficzną rolę w funkcjonowaniu administracji publicznej. Pierwszy z nich, stosunek materialny powstaje na skutek zaistnienia stanu faktycznego lub faktu prawnego, który wyczerpuje zakres zastosowania norm prawa administracyjnego materialnego. Normy te określają prawa i obowiązki adresatów, czyli podmiotów, do których są skierowane. Stosunek materialny jest zatem związany z konkretnymi zdarzeniami i sytuacjami, które wymagają interwencji administracji publicznej. Przykładami mogą być wydanie zezwolenia na budowę, przyznanie zasiłku socjalnego czy nałożenie obowiązku podatkowego. W każdym z tych przypadków organ administracji publicznej działa na podstawie norm prawa materialnego, które precyzują, jakie prawa i obowiązki mają poszczególne strony stosunku.

Drugi to stosunek proceduralny, który powstaje w wyniku zaistnienia stosunku materialnego i rozpoczyna się z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego. Jest to stosunek, w którym strony mają określone prawa i obowiązki formalne, wynikające z norm prawa administracyjnego procesowego. Stosunek proceduralny obejmuje wszelkie czynności procesowe, które prowadzą do wydania decyzji administracyjnej, takie jak zbieranie dowodów, przesłuchiwanie świadków czy rozpatrywanie odwołań. Przykładem może być postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę, gdzie zarówno wnioskodawca, jak i organ administracji mają określone prawa i obowiązki proceduralne[3].

Trzeci z omawianych, stosunek egzekucyjny jest pochodną stosunku procesowego. Powstaje on w sytuacji, gdy decyzja administracyjna nie jest dobrowolnie wykonana przez adresata i konieczne jest zastosowanie środków przymusu administracyjnego. Stosunek ten charakteryzuje się koniecznością bezwzględnego podporządkowania się decyzji egzekucyjnej wydanej przez organ administracji publicznej. Egzekucja administracyjna może wiązać się z różnego rodzaju dolegliwościami, takimi jak zajęcie mienia, nałożenie grzywny czy przymusowe wykonanie określonych czynności. Celem stosunku egzekucyjnego jest zapewnienie realizacji obowiązków nałożonych decyzją administracyjną.

Natomiast ostatni i czwarty, stosunek spornoadministracyjny zawiązuje się w wyniku zaskarżenia aktu administracji do sądu administracyjnego. Jest to stosunek, w którym przedmiotem jest prawidłowość ustalenia treści stosunku materialnoprawnego. Podmioty w tym stosunku są wobec siebie równorzędne, co odróżnia go od innych rodzajów stosunków administracyjnoprawnych, gdzie organ administracji ma przewagę nad adresatem. W ramach stosunku spornoadministracyjnego sąd administracyjny bada legalność i zgodność z prawem aktu administracyjnego. Przykładem może być skarga na decyzję odmowną w sprawie przyznania zasiłku, gdzie sąd ocenia, czy organ administracji właściwie zastosował przepisy prawa.

Cechy stosunku administracyjnoprawnego i sytuacja administracyjnoprawna

Stosunek administracyjnoprawny jest specyficzną relacją prawną, która wyróżnia się kilkoma unikalnymi cechami. Jego cechy kształtują sposób, w jaki administracja publiczna działa i jak obywatele mogą wchodzić w interakcje z organami administracji. Przede wszystkim, stosunek administracyjnoprawny powstaje na podstawie norm prawa administracyjnego, które określają prawa i obowiązki stron tej relacji. Normy te mają charakter imperatywny, co oznacza, że muszą być bezwzględnie przestrzegane przez wszystkie strony stosunku. Przepisy prawa administracyjnego precyzują, w jakich sytuacjach i na jakich warunkach powstaje stosunek administracyjnoprawny, co daje podstawy do jego egzekwowania[4].

Charakterystyczną cechą stosunku administracyjnoprawnego jest także to, że jednym z jego podmiotów zawsze jest organ administracji publicznej lub podmiot wykonujący funkcje administracyjne. Organy te działają w imieniu państwa i na podstawie przyznanych im kompetencji. Druga strona stosunku administracyjnoprawnego może być osobą fizyczną, osobą prawną lub innym podmiotem posiadającym osobowość prawną. Typowy stosunek administracyjnoprawny charakteryzuje się brakiem równorzędności podmiotów. Oznacza to, że organ administracji publicznej ma przewagę nad drugim podmiotem stosunku, co wynika z jego władczych kompetencji. Organ administracyjny może jednostronnie nakładać obowiązki, wydawać decyzje i kontrolować ich wykonanie. Ta nierównorzędność jest konieczna do skutecznego realizowania zadań publicznych i zapewnienia porządku publicznego.

Stosunek administracyjnoprawny cechuje się również podwójną konkretyzacją, co oznacza, że łączy on konkretnie oznaczony organ administracji publicznej z konkretnie oznaczonym podmiotem administracyjnym i dotyczy konkretnej, zindywidualizowanej sytuacji. Każdy przypadek stosunku administracyjnoprawnego odnosi się do specyficznej sytuacji faktycznej lub prawnej, w której uczestniczą określone strony. Nadto, wykonanie stosunku administracyjnoprawnego często może odbywać się przy użyciu środków przymusu administracyjnego, niezależnie od orzeczeń sądowych. Oznacza to, że organy administracji publicznej mają prawo do bezpośredniego stosowania środków władczych, takich jak egzekucja administracyjna, w celu zapewnienia realizacji nałożonych obowiązków. W końcu, uprawnienia i obowiązki wynikające ze stosunku administracyjnoprawnego mają charakter osobisty i co do zasady nie mogą być przenoszone w drodze czynności prawnych. Oznacza to, że prawa i obowiązki przypisane konkretnemu podmiotowi nie mogą być swobodnie zbywane czy przekazywane innym podmiotom.

Trzeba przy tym pamiętać także o tzw. władztwie administracyjnym. Władztwo administracyjne to zdolność organu administracji publicznej do jednostronnego kształtowania treści stosunku administracyjnoprawnego. Organ ten decyduje o prawach i obowiązkach podmiotu administrowanego, wydając akty administracyjne, które mają charakter władczy i są bezwzględnie wiążące. Elementem władztwa administracyjnego jest również możliwość zastosowania przymusu państwowego w celu wyegzekwowania określonego zachowania podmiotu administrowanego. Przymus ten może być stosowany w różny sposób, w zależności od sytuacji i charakteru naruszenia[5].

Władztwo administracyjne jest kryterium dla klasycznego podziału administracji na dwa główne typy: administrację władczą (imperium) i administrację niewładczą (gestię, dominium). Administracja władcza obejmuje działania administracyjne, które polegają na jednostronnym nakładaniu obowiązków i praw na podmioty administrowane. Przykłady to wydawanie decyzji administracyjnych, nakładanie kar administracyjnych czy prowadzenie postępowań egzekucyjnych. W tym kontekście władztwo administracyjne jest bezpośrednio widoczne, ponieważ organ administracyjny działa w sposób władczy i autorytatywny. Natomiast administracja niewładcza obejmuje działania administracyjne, które nie mają charakteru władczego, lecz są wykonywane w ramach zwykłego zarządu majątkiem publicznym lub świadczenia usług publicznych. Przykłady to zarządzanie mieniem komunalnym, organizowanie transportu publicznego czy świadczenie usług zdrowotnych. W tych przypadkach relacja między administracją a podmiotem administrowanym jest bardziej partnerska i opiera się na zasadach równości stron.

Jeszcze innym pojęciem na gruncie prawa administracyjnego jest zaś tzw. sytuacja administracyjnoprawna. Pojęcie sytuacji administracyjnoprawnej pozwala na przedstawienie sytuacji podmiotu pozostającego w wielu stosunkach prawnych jednocześnie. Dzięki temu można uzyskać pełniejszy obraz praw i obowiązków danego podmiotu oraz lepiej zrozumieć jego relacje z organami administracji publicznej. Sytuacja administracyjnoprawna obejmuje zarówno sytuacje wynikające z relacji między podmiotami, jak i te wynikające z norm organizacyjnych, które nie mają charakteru relacyjnego.

Sytuacja administracyjnoprawna pozwala na kompleksowe ujęcie sfery praw i obowiązków podmiotu. W ramach tego pojęcia analizowane są wszelkie aspekty prawne, które wpływają na status prawny i obowiązki danego podmiotu. Przykładowo, przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą może jednocześnie podlegać różnym przepisom prawa administracyjnego, takim jak przepisy dotyczące ochrony środowiska, prawa budowlanego, prawa pracy czy prawa podatkowego. Każda z tych dziedzin nakłada na niego określone obowiązki i przyznaje pewne prawa, tworząc skomplikowaną sieć zależności i relacji. Sytuacja administracyjnoprawna obejmuje także normy organizacyjne, które są pozbawione charakteru relacyjnego. Normy te regulują funkcjonowanie administracji publicznej jako całości oraz poszczególnych organów administracji. Przykładem mogą być przepisy regulujące strukturę organizacyjną urzędów, zasady ich funkcjonowania, kompetencje poszczególnych organów oraz procedury administracyjne. Te normy, choć nie dotyczą bezpośrednio relacji między konkretnymi podmiotami, mają istotny wpływ na kształtowanie sytuacji administracyjnoprawnej podmiotów[6].

Formy działania administracji publicznej

Drugą problematyką omawianą na gruncie niniejszego rozdziału są aspekty dotyczące form działania administracji publicznej. Formy te określają różnorodne sposoby, w jakie administracja publiczna realizuje swoje zadania. W doktrynie wyróżnia się termin „prawne formy działania administracji”, który może być rozumiany w dwóch sensach: sensu stricto i sensu largo. Sensu stricto odnosi się do form działania tożsamych z czynnościami prawnymi, które są przeciwstawiane działaniom faktycznym. Czynności prawne to takie, które mają na celu bezpośrednie wywołanie skutków prawnych, takich jak nawiązanie, zmiana lub rozwiązanie stosunku prawnego. Przykładem mogą być decyzje administracyjne, które formalnie zmieniają sytuację prawną adresata. Sensu largo obejmuje wszystkie formy działania administracji, ponieważ wszystkie działania administracji publicznej powinny być poddane regulacjom prawnym. Oznacza to, że zarówno czynności prawne, jak i faktyczne muszą być zgodne z obowiązującym prawem i służyć realizacji zadań publicznych.

Formy działania administracji można podzielić według różnych kryteriów, w tym według charakteru prawnego czynności, władztwa oraz sfery, w której są podejmowane. Po pierwsze, to podział na czynności prawne i faktyczne. Czynności prawne to działania podejmowane w celu wywołania bezpośrednich skutków prawnych. Obejmują one czynności, które nawiązują, zmieniają lub rozwiązują stosunki prawne. Przykłady to decyzje administracyjne, umowy administracyjne oraz akty normatywne. Czynności te mają formalny charakter i są regulowane przepisami prawa administracyjnego. Czynności faktyczne to działania, które nie są skierowane bezpośrednio na wywołanie skutków prawnych, chociaż mogą pośrednio oddziaływać na sferę praw i obowiązków jednostki. Przykłady to działania kontrolne, inspekcje, opinie czy raporty. Chociaż nie zmieniają one bezpośrednio sytuacji prawnej, mogą wpływać na decyzje administracyjne lub działania podmiotów prywatnych[7].

Drugi podział to formy władcze i nie władcze. Formy władcze (imperium) to czynności, które opierają się na władztwie administracyjnym, czyli możliwości jednostronnego rozstrzygania przez organ administracyjny o sferze praw i obowiązków drugiej strony stosunku prawnego oraz stosowania środków przymusu państwowego. Przykłady to decyzje administracyjne, nakazy i zakazy, a także kary administracyjne. Te formy działania charakteryzują się brakiem równorzędności stron, co jest typowe dla stosunków administracyjnoprawnych. Formy niewładcze (gestia) to czynności, które są pozbawione atrybutu władztwa. W tych formach strony stosunku prawnego są sobie równe, a działania administracji publicznej mają charakter współpracy lub świadczenia usług. Przykłady to umowy administracyjne, działania doradcze czy informacyjne. Formy niewładcze są stosowane tam, gdzie administracja publiczna działa na zasadach rynkowych lub współpracuje z podmiotami prywatnymi.

Trzeci podział obejmuje zaś działania wewnętrzne i zewnętrzne. Działania wewnętrzne to działania podejmowane w ramach organizacyjnych zespołu organów administracyjnych, skierowane do organów podległych służbowo lub osób powiązanych z organem więzami podległości służbowej. Przykłady to zarządzenia, instrukcje, regulaminy wewnętrzne oraz polecenia służbowe. Działania te mają na celu organizację pracy administracji publicznej i zapewnienie jej sprawnego funkcjonowania. Działania zewnętrzne to natomiast działania podejmowane wobec osób i jednostek, które nie są powiązane z organem podległością służbową. Przykłady to decyzje administracyjne, licencje, pozwolenia oraz inne akty skierowane do obywateli, przedsiębiorców czy organizacji. Działania zewnętrzne mają na celu regulowanie zachowań podmiotów prywatnych oraz realizację zadań publicznych w szerszym kontekście społecznym.

Poza nimi, istnieją także jeszcze inne podziały – np. na formy publicznoprawne (dotyczą działań administracji publicznej regulowanych przepisami prawa publicznego, które służą realizacji zadań publicznych i interesu publicznego) i formy prywatnoprawne (obejmują działania administracji regulowane przepisami prawa prywatnego, które często mają charakter cywilnoprawny). Jeszcze inny przykład to formy jednostronne (działania, w których organ administracji publicznej jednostronnie rozstrzyga o sytuacji prawnej adresata, bez potrzeby uzyskania jego zgody) oraz formy dwustronne, czyli wielostronne (to działania, które wymagają zgody obu (lub więcej) stron)[8].

Podstawowe formy działania administracji publicznej

Podstawowe formy działania, takie jak akty normatywne, akty administracyjne, ugody, porozumienia administracyjne, czynności cywilnoprawne, czynności faktyczne oraz niewładcze formy działania, stanowią fundament funkcjonowania administracji publicznej, która realizuje zadania publiczne w sposób zgodny z prawem i interesem publicznym. Pierwsza z omawianych form to akty normatywne. Akt normatywny to jednostronne rozstrzygnięcie władzy publicznej zawierające normy postępowania skierowane do ogólnie określonego adresata w abstrakcyjnie określonej sytuacji. Tego rodzaju akty mają charakter generalny i normują sytuacje o charakterze powtarzalnym. Przykładem aktów normatywnych są ustawy, rozporządzenia, uchwały czy zarządzenia.

Normy zawarte w aktach normatywnych są skierowane do nieokreślonego kręgu adresatów. Nie są to konkretne osoby, lecz grupy podmiotów, które spełniają określone kryteria. Normy te odnoszą się do typowych, powtarzalnych sytuacji, nie zaś do jednorazowych przypadków. Akty normatywne stanowią władczą formę działania administracji. Oznacza to, że organy administracyjne mają prawo jednostronnie kształtować normy prawne, które są wiążące dla adresatów tych aktów. Akty normatywne są stanowione zarówno przez organy administracji rządowej, jak i organy samorządu terytorialnego. Każdy z tych organów działa w ramach przyznanych mu kompetencji.

Druga z omawianych form to przyrzeczenie administracyjne. Przyrzeczenie administracyjne to oświadczenie organu administracji publicznej, w którym zobowiązuje się on do określonego zachowania w przyszłości. Jest to szczególnego rodzaju przyrzeczenie publiczne, które realizuje ideę samozwiązania i samoograniczenia administracji. Przyrzeczenie administracyjne jest formą jednostronnego oświadczenia organu administracji, które wiąże się z zobowiązaniem do podjęcia określonych działań w przyszłości. Przedmiotem przyrzeczenia administracyjnego jest najczęściej wydanie decyzji administracyjnej pod warunkiem spełnienia określonych przez organ warunków. Przykładem może być obietnica wydania pozwolenia na budowę po spełnieniu określonych wymogów technicznych i formalnych. Przyrzeczenie administracyjne realizuje ideę samozwiązania i samoograniczenia administracji, co oznacza, że organ administracyjny zobowiązuje się do działania w określony sposób w przyszłości, ograniczając tym samym swoją swobodę działania. Przyrzeczenia administracyjne wzmacniają zaufanie obywateli do administracji publicznej, gdyż dają one pewność co do przyszłych działań organów administracyjnych. Dzięki przyrzeczeniom administracyjnym, działania administracyjne stają się bardziej przewidywalne i przejrzyste, co jest korzystne dla obywateli oraz przedsiębiorców[9].

Trzeci z omawianych rodzajów to akty administracyjne. Akt administracyjny to władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej lub innego upoważnionego podmiotu wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej. Akty administracyjne określają sytuację prawną konkretnego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Charakteryzują się one cechą podwójnej konkretności, co oznacza, że odnoszą się do określonego adresata i indywidualnej sprawy. Mimo jednostronności w formułowaniu, akty administracyjne mają charakter dwustronnie wiążący i wywołują skutki prawne w dziedzinie prawa administracyjnego oraz mogą wpływać na inne dziedziny prawa.

Akt administracyjny jest jednostronnym oświadczeniem woli organu administracyjnego. Oznacza to, że jedynym twórcą aktu jest organ administracji publicznej, a adresat nie uczestniczy w formułowaniu jego treści, chociaż może brać udział w postępowaniu, które prowadzi do jego wydania. Akt administracyjny dotyczy konkretnego adresata oraz indywidualnie oznaczonej sprawy. Oznacza to, że decyzja jest skierowana do konkretnej osoby lub podmiotu oraz dotyczy szczególnej sytuacji. Akt administracyjny wywołuje skutki prawne w dziedzinie prawa administracyjnego, ale może również oddziaływać na inne dziedziny prawa. Może mieć wpływ bezpośredni lub pośredni na inne obszary prawa. Akt administracyjny jest przy tym aktem stosowania prawa. Norma abstrakcyjna i generalna ustanowiona przez akt normatywny zostaje przetworzona w normę indywidualną i konkretną poprzez decyzję administracyjną, która jest obowiązująca.

Mimo jednostronności w formułowaniu, akt administracyjny ma charakter dwustronnie wiążący. Oznacza to, że skutki decyzji dotyczą zarówno organu administracyjnego, jak i adresata. Rodzaje aktów administracyjnych obejmują m.in. akty konstytutywne i deklaratoryjne. Akty konstytutywne tworzą, zmieniają lub uchylają stosunki prawne, wprowadzając nową sytuację prawną, która zaczyna obowiązywać od momentu podjęcia decyzji przez organ administracyjny. Natomiast akty deklaratoryjne nie tworzą nowych sytuacji prawnych, lecz potwierdzają istniejące prawa i obowiązki. Wywołują skutki ex tunc, co oznacza, że efekty są przypisywane do przeszłości. Przykłady: potwierdzenie istnienia prawa własności. Inne podziały obejmują jeszcze np. akty zewnętrzne i wewnętrzne, akty związane i swobodne, akty zobowiązujące i uprawniające, akty zależne i niezależne od woli adresata oraz inne. Najbardziej powszechnym typem aktu administracyjnego jest decyzja administracyjna, która w praktyce może przyjmować różne formy, takie jak pozwolenie, zezwolenie, koncesja, licencja czy zgoda. Każda z tych form pełni specyficzną funkcję w systemie administracyjnym i jest stosowana w zależności od kontekstu oraz przepisów prawnych regulujących daną dziedzinę[10].

Jak wskazywał zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 14 maja 2024 roku: ,,Potwierdzenie przymiotu ostateczności decyzji następuje na podstawie akt sprawy. Akta sprawy to akta, które znajdują się w posiadaniu organu, a w przypadkach gdy z powodu upływu czasu nie są w posiadaniu organu, organ obowiązany jest w wyniku czynności wyjaśniających potwierdzić stan prawny z nich wynikający. Potwierdzenie tego stanu prawnego nie jest ustaleniem stanu faktycznego sprawy w celu przeprowadzenie autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku jednostki, a potwierdzeniem na podstawie akt sprawy (nie koniecznie znajdujących się w fizycznym posiadaniu organu) czy ze względu na niewykorzystanie prawa odwołania, względnie jego bezskuteczność, decyzja nabyła przymiot ostateczności”[11].

Czwarta z omawianych form to porozumienie administracyjne. Porozumienie administracyjne to narzędzie wykorzystywane przez organy administracji publicznej do realizacji swoich zadań poprzez współdziałanie różnych podmiotów, zarówno faktycznie, jak i prawnie. Celem porozumienia administracyjnego jest formalne uregulowanie wspólnej realizacji określonych zadań publicznych. Porozumienie to nie tworzy nowych zadań, ale służy realizacji zadań już wyznaczonych przez ustawodawcę.

Porozumienie administracyjne ma na celu stworzenie formalnych podstaw dla współdziałania różnych podmiotów w realizacji zadań publicznych. Zadania te są wcześniej wyznaczone przez ustawodawcę, a porozumienie służy określeniu zasad i warunków ich realizacji. Może to obejmować przekazanie zadania albo powierzenie zadania. Przy przekazaniu, zadanie zostaje definitywnie wyłączone z zakresu działania jednego podmiotu i przekazane do innego. Przenoszący podmiot przestaje być odpowiedzialny za realizację zadania na czas trwania porozumienia. Nowy podmiot przejmuje pełną odpowiedzialność za realizację zadania. Natomiast przy powierzeniu zadanie jest wykonywane przez inny podmiot, ale pozostaje zadaniem podmiotu powierzającego. Podmiot przejmujący odpowiada za realizację zadania operacyjnie. Podmiot powierzający zaś zachowuje odpowiedzialność za ostateczny efekt realizacji zadania, kontroluje jego wykonanie i zapewnia, że spełnione zostaną określone cele i standardy[12].

Porozumienia administracyjne są istotnym elementem funkcjonowania administracji publicznej, ponieważ umożliwiają elastyczne podejście do realizacji zadań publicznych. Umożliwiają efektywne wykorzystanie zasobów i kompetencji różnych podmiotów, ułatwiają współpracę między różnymi szczeblami administracji oraz między administracją a innymi podmiotami (np. organizacjami pozarządowymi, przedsiębiorstwami), a także pozwalają na lepsze dostosowanie działań administracyjnych do specyficznych warunków lokalnych i potrzeb społecznych.

Piątym ze wskazanych jest umowa cywilnoprawna. Umowa cywilnoprawna jest jedną z niewładczych form działania administracji publicznej. W przeciwieństwie do aktów administracyjnych, umowy cywilnoprawne funkcjonują w sferze stosunków prywatnoprawnych, gdzie administracja publiczna działa na równi z innymi podmiotami prawa cywilnego. Umowy cywilnoprawne w administracji publicznej są wykorzystywane w sytuacjach wymagających elastyczności regulacji. Przykłady takich sytuacji to zamówienia publiczne, umowy najmu i dzierżawy oraz inne.

Warunkiem zawarcia umowy cywilnoprawnej jest posiadanie przez strony zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych. W przypadku administracji publicznej oznacza to, że organ administracyjny musi być wyposażony w zdolność prawną, co wynika z przepisów prawa określających jego kompetencje, a przedstawiciel organu musi posiadać odpowiednie upoważnienie do zawierania umów w imieniu organu, co jest często regulowane wewnętrznymi procedurami danego organu. Umowy cywilnoprawne są instrumentem, który pozwala administracji publicznej na bardziej elastyczne i skuteczne działanie w obszarach, gdzie nie jest konieczne stosowanie władczych uprawnień.

Szóstą z omawianych form jest umowa administracyjna. W polskim systemie prawa administracyjnego brak jest jednoznacznego uregulowania instytucji umowy administracyjnej, jak to ma miejsce w systemach prawnych takich jak francuski czy niemiecki. Niemniej jednak, w ujęciu doktrynalnym, pojęcie umowy administracyjnej odnosi się do dwustronnej czynności prawnej, w której uczestniczą organ administracyjny i niepodporządkowany mu podmiot prawa.

Umowa administracyjna jest czynnością prawną, która wymaga zgody obu stron. Organ administracji oraz podmiot prawa (np. osoba fizyczna, przedsiębiorstwo) ustalają w niej wzajemne uprawnienia i obowiązki. W przeciwieństwie do jednostronnych aktów administracyjnych, umowa administracyjna wymaga negocjacji i uzgodnienia warunków przez obie strony. Mimo braku formalnych przepisów, umowa administracyjna ma na celu realizację zadań publicznych, co odróżnia ją od czysto prywatnych umów cywilnoprawnych[13].

Mimo że w polskim prawie te formy nie są wprost określane jako umowy administracyjne, to jednak w praktyce spełniają podobną rolę, gdzie administracja i prywatne podmioty współpracują na podstawie umowy w celu realizacji zadań publicznych. Mogą to być umowy o świadczenie usług publicznych, które mogą obejmować współpracę między administracją a podmiotami prywatnymi w zakresie dostarczania usług publicznych, takich jak transport czy zarządzanie odpadami.

Siódmy rodzaj to ugoda administracyjna. Ugoda administracyjna to forma porozumienia stron zawierana w toku postępowania administracyjnego, która reguluje wzajemne prawa i obowiązki w indywidualnej sprawie należącej do właściwości organu administracji publicznej. Aby ugoda miała moc prawną, musi zostać zatwierdzona przez organ prowadzący postępowanie administracyjne. Bez tego zatwierdzenia ugoda nie ma mocy prawnej. Po zatwierdzeniu przez organ, ugoda administracyjna zastępuje akt administracyjny. Oznacza to, że staje się wiążącym rozstrzygnięciem w sprawie. Ugoda dotyczy konkretnej, indywidualnie oznaczonej sprawy, co odróżnia ją od aktów normatywnych, które mają charakter generalny.

Ugoda pozwala na elastyczne rozstrzygnięcie sporu lub uregulowanie sytuacji, uwzględniając interesy obu stron. Zawieranie ugód administracyjnych może przyspieszyć proces decyzyjny i zredukować koszty administracyjne związane z prowadzeniem długotrwałych postępowań. Wreszcie, ugoda administracyjna promuje partycypację stron w procesie decyzyjnym, co może prowadzić do bardziej akceptowalnych i trwałych rozwiązań. 

Idąc dalej, ósmym ze wskazanych rodzajów są czynności materialno-techniczne. Są to działania faktyczne administracji publicznej, które mają na celu bezpośrednią i praktyczną realizację jej zadań. W przeciwieństwie do czynności prawnych, które bezpośrednio wywołują skutki prawne, czynności materialno-techniczne są bardziej związane z wykonaniem określonych działań.

Czynności te dotyczą konkretnych działań i operacji, takich jak wydawanie dokumentów, przeprowadzanie kontroli, prowadzenie rejestrów, itp. Chociaż są to czynności faktyczne, muszą mieć one podstawę prawną i mieścić się w granicach obowiązującego prawa. Służą one bezpośredniej realizacji zadań administracyjnych, wspierając funkcjonowanie administracji publicznej. Mogą mieć one charakter zewnętrzny – są to działania administracji, które władczo wkraczają w sferę praw i obowiązków obywateli oraz podmiotów niezwiązanych bezpośrednio z administracją. Przykłady takich czynności to wydawanie zaświadczeń, prowadzenie egzekucji administracyjnej, kontrola i inspekcje. Mogą mieć także charakter wewnętrzny – wtedy dotyczą organizacji pracy wewnątrz aparatu administracyjnego. Są to działania mające na celu usprawnienie funkcjonowania administracji publicznej, takie jak organizacja biura, zarządzanie zasobami ludzkimi, prowadzenie dokumentacji wewnętrznej[14].

Ostatnią i dziewiątą omawianą formą działania administracji publicznej są działania społeczno-organizatorskie, które to stanowią niewładczą formę działania administracji publicznej. Charakteryzują się one podobieństwem do środków stosowanych przez organizacje społeczne i są skierowane na współpracę oraz angażowanie społeczeństwa w realizację zadań publicznych. Działania te należą do zakresu działań faktycznych i mogą być zarówno samodzielną formą realizacji działań publicznych, jak i formą subsydiarną, uzupełniającą inne, w tym władcze formy działania administracji.

Działania społeczno-organizatorskie nie mają charakteru władczego, co oznacza, że administracja nie stosuje środków przymusu, lecz opiera się na współpracy i zaangażowaniu społeczeństwa. Są to działania faktyczne, co oznacza, że dotyczą konkretnych działań i operacji, które mają na celu organizację, koordynację i wspieranie różnych inicjatyw społecznych. Administracja współpracuje z organizacjami społecznymi, grupami obywatelskimi oraz innymi podmiotami społecznymi, aby realizować wspólne cele i zadania publiczne. Działania te często polegają na wsparciu i koordynacji działań podejmowanych przez różne podmioty społeczne, co pozwala na efektywniejsze wykorzystanie zasobów i lepsze osiąganie celów publicznych[15].

Poprzez angażowanie obywateli i organizacji społecznych, administracja przyczynia się do budowania silniejszych więzi społecznych i poczucia wspólnoty. Działania społeczno-organizatorskie zwiększają partycypację obywateli w procesach decyzyjnych i realizacji zadań publicznych, co może prowadzić do większej akceptacji i skuteczności działań administracyjnych. Administracja może też prowadzić kampanie informacyjne i edukacyjne, mające na celu podnoszenie świadomości społecznej na temat istotnych kwestii publicznych oraz promowanie odpowiedzialnych postaw. Działania te mogą obejmować wsparcie dla lokalnych inicjatyw społecznych, takich jak projekty obywatelskie, programy społeczne czy inicjatywy kulturalne. Może to być także prowadzenie konsultacji społecznych w celu zbierania opinii i sugestii obywateli na temat planowanych działań i projektów administracyjnych. Inne przykłady zaś to organizowanie forów obywatelskich, debat i spotkań, które umożliwiają bezpośredni dialog między administracją a obywatelami; a także tworzenie i wspieranie programów związanych z wolontariatem, które angażują obywateli w działania na rzecz społeczności lokalnych.

Zadania aktywizujące

Na koniec lekcji w ramach zadań aktywizujących przemyśl poniższe pytania, postaraj się wypisać sobie na kartce odpowiedzi na te pytania, a w razie wątpliwości znajdź odpowiedzi w przepisach albo odcinku.

Zadanie 1: Jak zdefiniujesz stosunek administracyjnoprawny?

Zadanie 2: Na czym polega władztwo administracyjne?

Zadanie 3: Wymień i krótko scharakteryzuj formy działania administracji publicznej w Polsce.

Zadanie 4: Co to jest porozumienie administracyjne?